Novi udar na zdravstveni sustav: Milijunske kazne specijalizantima protivne su pravu Europske unije

 

Nacional je dobio na uvid pravno mišljenje profesorica sa zagrebačkog Pravnog fakulteta, u kojem se navodi da bi se zbog visokih kazni koje su zdravstvene ustanove određivale svojim specijalizantima za prijevremeni prekid radnog odnosa, Hrvatska mogla naći i pod istragom Europske komisije

Hrvatski zdravstveni sustav uskoro bi se mogao naći u još većim problemima i pod još većim pritiskom liječnika specijalizanata koji bi protiv države mogli podnijeti niz tužbi zbog naknade troškova specijalističkog usavršavanja u slučajevima prekida specijalizacije u matičnoj zdravstvenoj ustanovi prije položenog specijalističkog ispita ili prekida radnog odnosa s matičnom zdravstvenom ustanovom prije isteka ugovora o radu. Naime, Nacional je dobio na uvid pravno mišljenje Tamare Ćapete i Iris Goldner Lang, profesorica s Katedre za europsko javno pravo na Pravnom fakultetu u Zagrebu, u kojem se navodi da su kazne koje su zdravstvene ustanove određivale svojim specijalizantima za prijevremeni prekid radnog odnosa u suprotnosti s pravom Europske unije i da bi se zbog takve prakse Hrvatska mogla naći pod istragom Europske komisije. Osim toga, u slučaju da pravno mišljenje Tamare Ćapete i Iris Goldner Lang prihvate i hrvatski sudovi, hrvatski liječnici bi u budućnosti puno lakše mogli odlaziti u inozemstvo, i to odmah nakon završetka svoje specijalizacije, što bi bio novi udar na ionako krhki hrvatski zdravstveni sustav iz kojeg liječnici gotovo svakodnevno odlaze u razvijenije članice Europske unije zbog boljih uvjeta rada. Navedena problematika, odnosno ostanak specijalizanata u zdravstvenim ustanovama koje su financirale njihovu specijalizaciju, već je godinama jedan od većih problema hrvatskog zdravstvenog sustava koji do sada nije prikladno riješen. Liječnici specijalizanti nezadovoljni su načinom na koji trenutno funkcionira sustav te smatraju da su prisiljeni previše vremena provesti u zdravstvenim ustanovama nakon završetka specijalizacije, a u slučaju da ipak odluče prije vremena promijeniti posao, trebaju platiti visoke naknade zdravstvenim ustanovama u kojima su proveli specijalizaciju. To se pogotovo odnosi na one specijalizante koji su ugovore potpisali prije 2016. godine jer oni u pojedinim slučajevima moraju platiti naknade koje iznose i više od milijun kuna. Naime, po Pravilnicima koji su vrijedili od 2011. godine pa do 2016., kada je tadašnji ministar zdravstva Dario Nakić donio novi pravilnik, liječnici koji prekidaju radni odnos bili su obvezni vratiti sve isplaćene bruto plaće. Budući da novi pravilnik, a ni Pravilnik koji je godinu dana kasnije donio ministar Milan Kujundžić, nisu djelovali retroaktivno, odnosno da je samo vrlo mali dio ustanova donio anekse ugovora sa svojim specijalizantima, veliki dio specijalizanata i danas radi po ugovorima koji su sklopljeni po pravilnicima donesenima prije 2016. godine, a u kojima stoji da u slučaju raskida ugovora moraju vratiti sve isplaćene bruto plaće.

Naime, specijalizacije hrvatskih liječnika uglavnom traju pet godina, a u hrvatskom zdravstvenom sustavu praksa je takva da liječnici specijalizanti sklapaju ugovore o specijalizaciji u kojima se obvezuju da će u ustanovi u kojoj obavljaju specijalizaciju provesti i određeni broj godina nakon završetka specijalizacije kako bi toj ustanovi vratili novac uložen u njihovu specijalizaciju. Kako su Nacionalu rekli liječnici dobro upoznati s tom tematikom, u nekim slučajevima, kao što je slučaj bolnice u Dubrovniku, liječnici specijalizanti se obvezuju da će u toj zdravstvenoj ustanovi ostati i deset godina nakon završetka specijalizacije. To bi u praksi značilo da liječnik koji je 2015. započeo svoju specijalizaciju, u nekim slučajevima u toj istoj zdravstvenoj ustanovi mora ostati raditi sve do 2030. godine, a ako bi kojim slučajem želio ranije prekinuti radni odnos, bolnici ili Domu zdravlja mora nadoknaditi u nekim slučajevima i više od milijun kuna.

 

 

Specijalizanti koji su ugovore o specijalizaciji potpisali do sredine 2016. u slučaju prekida radnog odnosa morali su vratiti sve isplaćene bruto plaće, što je u nekim slučajevima znalo iznositi i više od milijun kuna

 

 

No profesorice Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang u svom pravnom mišljenju navode da je takva sustav u suprotnosti s pravom Europske unije jer onemogućuje liječniku specijalizantu korištenje slobode kretanja radnika, s obzirom na to da on mora „vagati“ između ostanka u radnom odnosu kako bi „odradio“ neproporcionalno određene troškove i daljnjeg zapošljavanja. Takva obveza je protivna europskom pravu, i to konkretno Povelji Europske unije o temeljnim pravima, te je protivna Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Odvjetnik Semian Mejak kaže da je zatražio mišljenje pravnih kako bi se utvrdilo odnosi li se pravo EU-a na više od tisuću predmeta koji se trenutno nalaze na hrvatskim sudovima. Mejak je za Nacional pojasnio i što ovo pravno mišljenje znači za ove slučajeve:

“Nadam se da će ovo pravno mišljenje doprinjeti da se prestanu donositi sudske odluke protiv doktora kojima oni moraju platiti velike odštete. Do sada smo imali sudsku praksu koja je presuđivala da doktori moraju platiti sve bruto plaće ako prekinu radni odnos i zaposle se u nekoj drugoj zdravstvenoj ustanovi u Hrvatskoj ili inozemstvu. Nadamo se da će se sada ta praksa prekinuti jer se pokazalo da su upravo te kazne najveći razlog odlaska doktora u druge države.”

U pravnom mišljenju koje su profesorice Katedre za europsko javno pravo na Pravnom fakultetu u Zagrebu Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang između ostalog stoji i da bi sudovi mogli ocijeniti da obveza vraćanja ukupnih troškova, koji uključuju i cjelokupnu bruto plaću specijalizanta tijekom razdoblja specijalizacije, nije nužna za postizanje ponuđenog legitimnog cilja. Pod legitimnim ciljem smatra se cilj koji je ponuđen od države kao opravdanje mjere zbog koje je i uvedena obveza vraćanja troškova specijalizacije. Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang navode i da bi sudovi mogli zaključiti da je manja naknada također mogla biti opravdana:

„Naime, i naknadu štete koja je niža, tj. ne obuhvaća i bruto plaće, sudovi bi mogli ocijeniti dovoljnom za postizanje cilja (koji država tek treba iznijeti). To bi značilo da postoji manje ograničavajuća mjera za pravo specijalista/specijalizanta da se zaposli ili otvori liječničku praksu u drugoj državi članici, kojom se, međutim isto postiže željeni cilj. Tome u prilog govori i činjenica da je izmijenjeni Pravilnik, a danas i Zakon o zdravstvenoj zaštiti, predvidio niži iznos naknade štete, što je uvjerljiv argument u prilog tvrdnji da naknada štete koja uz vraćanje troškova specijalizacije zahtijeva i vraćanje bruto plaće, nije bila nužna za cilj koji je država imala namjeru postići (pod uvjetom da se cilj u međuvremenu nije promijenio).“

Ono što su profesorice Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang posebno naglasile u svom pravnom mišljenju jest da pravo Europske unije razlikuje dva slučaja, odnosno da se, po njihovu mišljenju, liječnici specijalizanti mogu pozivati na kršenje slobode kretanja radnika u slučajevima u kojima odlaze iz zdravstvenih ustanova u kojima su specijalizirali na radna mjesta u drugim državama Europske unije. Za te slučajeve navode kako postoji vrlo velika vjerojatnost da bi nacionalni sudovi morali presuditi u skladu s pravom Europske unije da su naknade koje moraju platiti previsoke. Međutim, istovremeno navode i da iz dosadašnje europske prakse nije potpuno jasno može li se isto pravo odnositi i na slučajeve u kojima liječnici mijenjanju radno mjesto unutar granica nacionalne države. Jedan visokopozicionirani liječnik jednog zagrebačkog KBC-a rekao je da ga ne čudi što su pravnice sa zagrebačkog Pravnog fakulteta došle do takvog zaključka jer on smatra da europsko pravo prije svega štiti bogatije članice Europske unije:

„Problem odlaska liječnika nešto je s čime se suočavamo od trenutka kada smo ušli u Europsku uniju i činjenica je da su uredbe i zakoni koji vrijede unutar EU-a prilagođeni bogatijim državama, kako bi lakše došle do kvalitetnije radne snage. Istina je da su do 2016. kazne koje su specijalizanti morali plaćati bile previsoke, ali je isto tako činjenica da se država nekako mora zaštiti kako ne bi ostala bez najboljih stručnjaka. No isto tako treba napomenuti da danas na tržištu rada najbolje prolaze radiolozi i anesteziolozi, dok su kirurzi slabije traženi i oni ne odlaze u tako velikom broju. Imate primjera da privatne klinike odmah nakon završetka specijalizacije ponude radiolozima ili anesteziolozima plaće koje idu i do 30 tisuća kuna, a te iznose javne ustanove jednostavno ne mogu pratiti. Privatnicima se to isplati jer tako dobivaju mladog stručnjaka za čiji razvoj nisu dali ni kune.“

Naš sugovornik napomenuo je i da država za petogodišnju specijalizaciju pojedinog liječnika izdvoji prosječno oko 100 tisuća eura ili oko 750 tisuća kuna te da bi morao postojati način da se država zaštiti – iako se slaže s time da su naknade koje su bile određene prije donošenja pravilnika 2016. godine bile previsoke.

Nacional je kontaktirao i Hrvatsku udrugu za medicinsko pravo koja okuplja medicinske i pravne stručnjake oko misije promicanja suvremenih znanstvenih i praktičnih standarda te etičke vrijednosti u medicini i pravu te jačanja pravne sigurnosti i svjesnosti odgovornosti pružatelja zdravstvenih usluga, a sve u svrhu ostvarivanja i zaštite temeljnih prava građana Republike Hrvatske na zdravstvenu zaštitu. Njen čelnik Miran Cvitković za Nacional je rekao da je Hrvatska udruga za medicinsko pravo u više navrata jasno artikulirala problematiku ugovora o specijalizacijama, poglavito u nizu spornih i dvojbenih odredbi koje takvi ugovori i dalje sadrže:

„Uopćeno penaliziranje u konceptu tako utvrđenih programa i načina specijalizacije, kao i financiranja istih specijalizacija u našem zdravstvenom sustavu, uistinu nema pravnog ni logičkog smisla. Naime, treba jasno kazati da se svi ti liječnici tako specijaliziraju i usavršavaju isključivo radi potreba pružanja zdravstvene zaštite svim naših građanima i kroz to unaprjeđuju sustav zdravstvene zaštite. Jednako tako sve one se financiraju iz jednog izvora. Stoga penaliziranje liječnika kroz ovako utvrđen sustav specijalizacija nema smisla. Mi kao udruga zalažemo se za drugačiji koncept specijalizacija koji bi na neki način bio centraliziran i u kojem bi ministarstvo imalo jasan plan specijalizacija sukladno sveukupnim potrebama sustava, a ne pojedinačnih i partikularnih interesa, interesa pojedinih sredina ili bolničkih centara.“

 

 

‘Penalima se samo stvara frustracija kod liječnika jer ih se na prizeman način neopravdano pokušava ograničavati u njihovoj slobodi izbora radne sredine’, kaže Miran Cvitković

 

 

Cvitković je naveo i da ne postoji bojazan od većeg odlaska liječnika izvan Hrvatske ako se ugovori oslobode penala, jer se u praksi pokazalo da i s penalima i bez njih, onaj koji želi otići – odlazi.

„Ako netko želi otići iz Hrvatske, nije mu problem s plaćom liječnika u drugim europskim zemljama vratiti iznose penala, a također ako netko od njih želi naše stručnjake, ti bolnički centri voljni su otkupiti takozvane dugove. Naime, tim penalima samo se stvara frustracija kod liječnika jer ih se na takav prizeman način neopravdano pokušava ograničavati u svakom pogledu, pa tako i u njihovoj slobodi izbora radne sredine, ali i ostvarenja svojih profesionalnih ambicija“, istaknuo je Cvitković.

Autorice pravnog mišljenja Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang u svom su radu naglasile kako je u ovoj problematici država ta koja mora dokazati da stroge mjere opravdavaju nacionalna pravila koja ograničavaju tržišne slobode – odnosno da država „treba ponuditi razlog ili razloge od općeg interesa koji se postižu mjerom u pitanju, tj. mora ponuditi sudu legitimni cilj ili ciljeve mjere“ – te su u pravnom mišljenju navele i sljedeće:

„Država (ili državno tijelo koje je stranka u postupku, u ovom slučaju zdravstvena ustanova) također sudu mora objasniti zašto je mjera u pitanju prikladna i nužna za postizanje cilja ili ciljeva zbog kojih je usvojena. Da bi mjera prošla test prikladnosti, dovoljno je da država uvjeri sud da takva mjera doista može proizvesti traženi cilj. U sporovima između specijalista i zdravstvenih ustanova, to bi značilo potrebu da zdravstvena ustanova uvjeri sud da predviđena naknada štete doista ima učinak i utjecaj na odluku specijalista da i nakon položenog specijalističkog ispita izvrši svoju obvezu rada i ostane raditi u toj ustanovi, što pridonosi ostvarenju legitimnog cilja održavanja kontinuiteta specijalističke zdravstvene zaštite ili nekog drugog cilja koji ponudi država. Da bi mjera prošla test nužnosti, država mora uvjeriti sud da je upravo mjera koju je usvojila bila potrebna da se postigne željeni cilj te da nije postojala manje ograničavajuća mjera (manje ograničavajuća za tržišne slobode) kojom bi se isti cilj mogao postići.“

U slučaju da predmeti doista i završe na sudu tek nakon što država uvjeri sud da su mjere prikladne i nužne, druga strana u sporu – ona koja tvrdi da je mjera neopravdana – treba ponuditi sudu alternativne mjere koje smatra da bi mogle postići isti cilj, primjerice kontinuitet specijalističke zdravstvene zaštite na određenom području, a da pritom u manjoj mjeri ograniči tržišnu slobodu te strane. Budući da je izvjesno kako bi se država uskoro mogla naći u sudskim sporovima s liječnicima specijalizantima, Nacional je Ministarstvu zdravstva poslao upit o tom problemu i o načinu rješavanja problematike liječnika specijalizanata, ali iz Ministarstva zdravstva je stigao samo načelan odgovor na ovu problematiku:

“Obveze specijalizanta, koji su u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi čiji osnivač je Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave odnosno Grad Zagreb ili jedinica lokalne samouprave, u slučaju raskida radnog odnosa prije ispunjenja ugovornih obveza propisane su odredbama članaka 187. i 188. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Narodne novine“ broj 100/18 i 125/19). Ukoliko specijalizant raskine ugovor bez prethodne suglasnosti ministarstva, obvezan je vratiti stvarne troškove specijalizacije te naknadu u iznosu jedne proračunske osnovice za obračun naknada i drugih primanja u Republici Hrvatskoj po mjesecu ugovorene obveze rada nakon završene specijalizacije. Specijalizanti sa svojim poslodavcima, odnosno sa zdravstvenim ustanovama, o navedenom sklapaju ugovor o međusobnim pravima i obvezama. Navedena pitanja ranije su bila regulirana Pravilnikom o specijalističkom usavršavanju doktora medicine. Na specijalizante koji su ugovore o međusobnim pravima i obvezama sklapali temeljem ranijih propisa, primjenjuju se odredbe tih ugovora odnosno aneksi istih. U slučaju spora oko primjene odredbi potpisanih ugovora odnosno primjene propisa nadležan je sud.

 

 

‘Do sada smo imali sudsku praksu koja je presuđivala da doktori moraju platiti sve bruto plaće. Pokazalo se da su upravo te kazne najveći razlog odlaska doktora u druge države’, kaže odvjetnik Semian Mejak

 

 

Iz Hrvatske udruge za liječničko pravo navode da je ovaj primjer još jedan koji pokazuje da je hrvatski zdravstveni sustav u financijskom pogledu neodrživ i da su o tome viša puta javno upozoravali i pisali te nastavljaju:

„Zdravstveni sustav je faktički na samom dnu, u svakom pogledu, tako da o tome ne treba previše govoriti. Ovakav sustav financiranja istog, pa pokušaji nasilne i neprogramske privatizacije primarne zdravstvene zaštite, pa pokušaji stvaranja nekih novih zdravstvenih centara i sveučilišnih bolnica, pa ovakav sustav plaćanja zdravstvenih radnika pa i programa specijalizacija, tromost i nezainteresiranost strukovnih i profesionalnih udruženja ne može ništa donijeti osim slom i krah sustava. Stoga ako se sve tako nastavi, ubrzo će doći do kolapsa zdravstvenog sustava, koji jedino trenutno na životu održavaju zdravstveni radnici i njihov požrtvovni i beskompromisni rad u ovakvim uvjetima.“

I dok profesorice Tamara Ćapeta i Iris Goldner Lang u svom mišljenju ne govore kako bi se problematika specijalizanata mogla riješiti, naš sugovornik iz jednog zagrebačkog KBC-a smatra da je jedino trajno rješenje rast plaća liječnika kako bi se stvorila barem konkurencija domaćih i stranih poslodavaca i da bi cijeli postupak specijalizacije trebalo preuzeti Ministarstvo zdravstva koje bi raspisivalo natječaje za određene vrste specijalizacije na zahtjev zdravstvenih ustanova:

„Ako u Hrvatskoj postoji potreba za 12 radiologa, onda bi Ministarstvo raspisalo toliko specijalizacija i rasporedilo bi ih po bolnicama koje su te specijalizacije tražile. Ti specijalizanti bi onda bili pod upravom Ministarstva i ako bi se u određenom trenutku pokazalo da je radiolog potreban u Vinkovcima, on bi otišao tamo. Naravno, sve to bi trebalo biti adekvatno plaćeno. Isto tako trebala bi se promijeniti i praksa da se rad za vrijeme specijalizacije gleda kao neka vrsta učenja. Ti specijalizanti isto rade i za taj bi rad trebali biti plaćeni i ta im se plaća kasnije ne bi smjela oduzimati ako prekinu radni odnos.“

Komentiraj