KOPRIĆ: ‘Nova teritorijalna organizacija mora se osloniti na mrežu urbanih centara, a njih je 123’

Povećanje broja općina i gradova dovedeno je do apsurda pa postoje gradovi s 2200 stanovnika, općine s osam tisuća ili, najapsurdniji primjer, Sesvete koje su sa 70.000 stanovnika ‘tek’ četvrt Zagreba. Profesor Ivan Koprić već desetljećima nudi rješenja za to

Nevjerojatnih 576 općina, gradova i županija. Toliko je hrvatskih teritorijalnih lokalnih jedinica koje guše i sustavno uništavaju državu. Povećanje broja općina i gradova odvijalo se u tri faze i danas je dovedeno do apsurda, s obzirom na to da neke općine imaju i osam tisuća stanovnika, a ima i gradova s 2200 stanovnika kao što je Vrlika, s 2700 stanovnika poput Nina ili s 3500 stanovnika koliko ima, recimo, Čabar. U isto vrijeme Sesvete sa statusom „samo“ najveće zagrebačke gradske četvrti, imaju 70.000 stanovnika. Taj apsurd već dugi niz godina pokušava u normalu dovesti Ivan Koprić, profesor na zagrebačkom Pravnom fakultetu. Predsjednik je stručne udruge Institut za javnu upravu od 2008. godine, redoviti član Akademije pravnih znanosti Hrvatske od osnivanja 2001. te član Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti od njegova osnivanja 2004. Sudjelovao je kao istraživač i voditelj u više od 40 znanstveno-istraživačkih projekata, autor je ili suautor više od 20 knjiga, više od 110 znanstvenih i 180 stručnih i drugih radova. Na Pravnom fakultetu u Zagrebu nositelj je velikog broja kolegija o državnoj upravi, lokalnoj samoupravi, reformi javne uprave i javnim službama.

NACIONAL: Već se godinama, da ne kažem desetljećima, govori o nužnosti reforme javne uprave. Posebno se ta reforma spominje u kontekstu smanjivanja broja gradova i općina. Zašto je uopće došlo do situacije da Hrvatska ima toliki broj općina i gradova? Najčešći argument je da je to idealno za uhljebljivanje stranačkih kadrova pa je teško sada nazad, u smanjivanje. Je li se hrvatska država time dovela do apsurda?

Prvi rad na temu poslova koje obavljaju županije objavio sam 1997. na osnovu analize provedene pregledom tada važećeg zakonodavstva. Dvije godine nakon toga predložio sam promjenu teritorijalne organizacije. U svojem programu Račanova vlada je početkom 2000. predvidjela decentralizaciju i teritorijalnu reorganizaciju zemlje. Brojni drugi projekti, autori i politički akteri dali su vrijedne analize i zalagali se za takve promjene modela monocentričnog centraliziranog upravljanja koji guši sve dijelove zemlje parceliranošću u premale županije, s ogromnim brojem malih lokalnih jedinica. Vrijedi podsjetiti da se i sada županije formalno povezuju da bi mogle dobiti sredstva iz fondova EU-a. Takve sporazume su potpisale Istarska i Primorsko-goranska županija, županije sjeverozapadne Hrvatske, županije iz Slavonije sudjeluju u projektu Slavonija, Baranja i Srijem, povezuju se Sisačko-moslavačka, Karlovačka i Ličko-senjska županija. Da je situacija s teritorijalnom podjelom apsurdna i štetna, pokazuje podatak da od 556 jedinica njih skoro 400 ima manje od 5000 stanovnika, što je donja granica koja jamči kapacitet potreban za minimalni krug lokalnih usluga. Zato imamo ogromne razlike u krugu i kvaliteti tih usluga među jedinicama, na što nas svake godine u izvješću upozorava EU, kao i međunarodne organizacije. Apsurd se posebno jasno vidio sad kad zbog zaraze građani nisu mogli na svoje njive, do pošte, ljekarne, liječnika ili javne usluge, jer se sve što je za život potrebno zapravo nalazi u nekih 130 većih i manjih urbanih centara, koji su ujedno okosnice, stjecišta ne samo javnih usluga, nego i zapošljavanja i života općenito.

NACIONAL: Što je uopće grad, a što općina i koji uvjeti se moraju ispuniti da bi neka lokalna jedinica postala jedno ili drugo? Jer poznato je da je i po tom pitanju dosta iznimki.

Zakonski kriteriji su tako formulirani da zapravo i ne postoje te je dovoljna volja većine u Hrvatskom saboru da nova jedinica bude osnovana. Jedinice ne osnivaju sami građani, nego ih na prijedlog Vlade osniva Sabor zakonom. Taj je zakon doživio ogromne i brojne promjene nakon što je prvi put donesen 30. prosinca 1992. Premda je već tada broj jedinica bio povećan pet puta, to se do danas još povećalo te sad imamo 576 općina, gradova i županija. Ali kao u onoj lošoj reklami, to nije sve. Općine i gradovi osnovali su još oko 3800 mjesnih odbora te gradskih kotara i četvrti, kao i još oko 3800 agencija, javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba, tako da naš sustav lokalne samouprave obuhvaća zapravo oko 8200 pravnih osoba, sa žiro-računima preko kojih prolaze javna sredstva. Pritom, ti se prihodi i rashodi objavljuju samo zbirno, i to samo za općine, gradove i županije, dok su svi ostali zapravo negdje u nekoj sivoj, netransparentnoj zoni. Tek odnedavno četiri jedinice lokalne samouprave objavljuju podatke o svakom rashodu, što – svatko će priznati – kraj mogućnosti suvremene digitalne tehnologije zvuči nevjerojatno. A zapravo je tako logično, kad razmislite, zar ne? S druge strane, među kriterijima za formiranje općina i gradova nema onih o tome kakve bi one usluge morale pružati svojim građanima. Zato sad imamo situaciju da im te usluge one ne pružaju, osim što jedan mali krug od četrdesetak gradova pruža neke od njih. Za sve ostale građane javne usluge pružaju ministarstva, agencije, ustanove i poduzeća koja su za to osnovala 2000 ispostava u oko 110 gradova. Znači da na području tih gradova funkcioniraju državne ekspoziture čiji šefovi nemaju čak ni obavezu dati informacije gradonačelnicima i gradskim vijećima, a kamoli općinskim načelnicima i vijećima okolnih općina. Pružanje usluga je fragmentirano pa se građane i poduzetnike šeta od zgrade do zgrade, od vrata do vrata. Svi imamo takva iskustva, sve se to zna već skoro 30 godina.

‘Da je situacija štetna pokazuje podatak da od 556 jedinica njih skoro 400 ima manje od 5000 stanovnika, što je donja granica koja jamči kapacitet potreban za minimalni krug lokalnih usluga’

NACIONAL: Trebaju li se mijenjati kriteriji i kako?

Mora se konačno doći do pružanja javnih usluga po načelu životne i poslovne situacije, na jednome mjestu, u okviru pravih organskih, životnih cjelina u kojima ljudi žive. Nova teritorijalna organizacija treba se osloniti na mrežu urbanih centara u kojima se ljudi zapošljavaju, u kojima su smještene javne i druge institucije koje služe zadovoljavanju potreba građana. Analize već imamo, takvih je 123, a u konačnici se možda može kao centre novih temeljnih jedinica naći u još maksimalno desetak najmanjih centara pojedinih manjih zajednica, primjerice na otocima ili jako rijetko naseljenim područjima zemlje. Pored toga, valja nastaviti s jačanjem suradnje među županijama, njihovim povezivanjem radi korištenja sredstava iz europskih fondova, izgradnje infrastrukture, upravljanja krizama kao što su poplave, potresi, valovi migranata, zatim planiranja i usklađivanja razvoja, upravljanja javnim dobrima i javnim službama kao što su zdravstvo, posebno bolnice, ključne institucije u kulturi, kao i visoko i srednje obrazovanje. Nove regije, za koje se zalažem, nezamjenjive su za osiguranje solidarnosti i pomoći lokalnim jedinicama na područjima koja su manje razvijena ili imaju nerazmjerno velike potrebe, primjerice otoci, Lika, Gorski kotar, zapadna Slavonija.

NACIONAL: Kako svojim studentima objašnjavate nevjerojatnu brojku gradova i općina u Hrvatskoj? Koliko to guši administraciju, državu u cjelini i kako se to najbolje može objasniti?

Poznata su pravila bujanja birokracije, od Peterova načela do našeg izvornog sustava političkog uhljebljivanja koji je čak ušao u neke svjetske knjige. Najveći su grijesi politička patronaža, klijentelizam i stvaranje mreža svojih ovisnika, što mnogi u političkom sustavu vole jer tako najlakše utječu na izborne procese. Svi znamo kako se prije izbora šalju SMS-ovi i druge poruke toj mreži „klijenata“ koji se jednostavno moraju odazvati i glasati da ne izgube svoje privilegije, pristup nekim poslovima s lokalnim jedinicama i državom i slično. Premreženi smo interesima koji se, na koncu, svode na novac ili usluge, a izrazito deficitarni logikom i brigom za javno dobro, za dobrobit građana, poduzetnika i lokalnih zajednica.

NACIONAL: Često se govori i o tome da se treba smanjiti broj gradova i općina ali se u isto vrijeme ne nude konkretna rješenja. Jedino što se može čuti jest da bi Hrvatska trebala imati pet regija. No smanjivanje broja regija ne znači nužno i smanjivanje broja općina i gradova, zar ne? Sad ste rekli da se zalažete za smanjivanje broja županija i uvođenje regija, što bi to značilo za Hrvatsku? Bi li se i koliko novca uštedjelo?

U medijski prostor ulazi relativno malo podataka, analiza i prijedloga iz znanstvene zajednice i to jest jedan od naših velikih problema. Sasvim je sigurno da tog filtriranja i nedostatka informacija ne bi bilo kad bi ključni politički akteri imali stvarni interes voditi politike zasnovane na dokazima. Zemlje razvijene demokracije to odavno imaju čak i regulirano nekim zakonima. Što se tiče teritorijalnih pitanja, ja svaki put kažem da bez decentralizacije ne trebamo ići ni u kakve promjene teritorijalne organizacije jer ćemo samo proizvesti troškove, a nećemo dobiti nikakvu korist. Što bi značilo da se sad ukine 50 ili sto općina za kvalitetu usluga, njihovu dostupnost ili uštede? Ništa, samo bi nastao novi trošak i došlo bi vjerojatno do novog zapošljavanja. Dakle, mora se ići u postupnu decentralizaciju te promjenu kompletne teritorijalne organizacije, tako da se do, primjerice, 2024. godine – prije lokalnih izbora 2025. dođe do 120-130 temeljnih lokalnih jedinica i barem čvrstog povezivanja županija u pet regija, ako već ne njihova konačnog ukidanja. Dosadašnje općine treba, međutim, sačuvati kao važne točke okupljanja i sudjelovanja građana u političkim procesima kojima će se uspostaviti balans prema novim lokalnim centrima – ne treba zaboraviti da su do 1993. takve male cjeline bile zanemarene, a razvijali su se uglavnom centri općina. U svemu treba biti realan i napraviti važan iskorak već sada, što prije, donošenjem odluke da se na kraju reforme želi imati oko 120 temeljnih jedinica, pet regija te možda i dvostruko veći broj mjesnih odbora nego što je sad broj općina, dakle, negdje oko 800 njih – no lišenih birokracije, nepotrebnih troškova na izradu stotina i stotina planova i drugih nepotrebnih dokumenata i na potpuno volonterskoj osnovi.

‘Općine i gradovi osnovali su još 3800 mjesnih odbora te gradskih kotara i četvrti te 3800 agencija, javnih ustanova i trgovačkih društava, pa naš sustav lokalne samouprave ima oko 8200 pravnih osoba’

NACIONAL: Postoji li projekt ili prijedlog prema kojem bi se broj gradova i općina doveo u normalu? Koliko sam vidjela u vašoj knjizi, postojale su tri faze povećanja broja lokalnih jedinica. Može li se Hrvatska po broju gradova i općina vratiti u prvu ili drugu fazu te zašto se uopće prešlo u ovu treću fazu koja je nakaradna?

Postoje razrađeni prijedlozi. Već smo nekoliko puta o njima i javno govorili na znanstvenim skupovima, objavljivali radove te ih nastojali približiti općoj javnosti. Sve se može napraviti, s tim da se neki efekti mogu postići već jako brzo, uspostavljanjem obavezne institucionalne suradnje jedinica po kriteriju gravitacije – kao što su nedavno same općine i gradovi tražili u mnogim dijelovima zemlje, od Istre, Međimurja, bjelovarskog kraja, Slavonije, Zagrebačke županije, otoka. Za to je potrebno svega nekoliko mjeseci. Daljnji koraci trebaju biti logični, povezani i koordinirani, a mogu se provesti do kraja 2024. ako se ne potroši previše vremena na opću raspravu. Ako uzmemo u obzir da je, prema istraživanju Europske komisije, Hrvatska na zadnjem mjestu po zadovoljstvu svojih građana lokalnim zajednicama, a da se sad vidi da oko tri četvrtine građana želi ozbiljne promjene, čini mi se da je to i za političke aktere, stranke i ključne političare prilika da naprave dobar posao za zemlju, građane, lokalne zajednice, svoje političke stranke i sebe.

NACIONAL: Koliko bi se moglo uštedjeti smanjivanjem broja lokalnih jedinica? Kako bi to izgledalo?

Poanta mojeg prijedloga je promjena modela razvoja i upravljanja, a ne uštede. No jednom prilikom pokušao sam ugrubo procijeniti koliko je nepotrebnog troška proizveo sadašnji model od 1993. do kraja 2019. godine. Ispalo je da su neracionalnosti u sustavu lokalne samouprave i županija, samo u smislu troškova, ne i u smislu propuštenih razvojnih šansi, klijentelizma, političkog zapošljavanja, korupcije i slično, odgovorne za minimalno četiri do pet milijardi eura. To je konzervativna procjena.

NACIONAL: Ima li ičega pozitivnog u tako ogromnom broju gradova i općina?

Ako bih se smio našaliti, rekao bih da je glavna pozitivna stvar to što redovito izazivam zanimanje kolegica i kolega na međunarodnim znanstvenim skupovima te mogu održati zanimljiva predavanja i za studente, i za javnost, i u inozemstvu, spominjući brojne apsurdne detalje našeg sustava i načina na kojeg se do njega došlo te „argumenata“ kojima ga neki ustrajno brane. On je nesumnjivo dobar za političke stranke i ljude koji imaju političke ambicije, kao i za one koji su spremni u tom se sustavu zaposliti. Za to je dobar. Često mi kažu da su male općine napravile neke investicije, primjerice sagradile zid oko groblja, uredile svoju zgradu – obično seoski dom koji su još za socijalizma građani sagradili samodoprinosom – ili nogostup. Čuo sam čak i neke ozbiljne ljude koji tvrde da je to super. No, zapravo, da su dio veće lokalne jedinice, to bi isto imali već otprije, vjerojatno i kvalitetnije izvedeno, a bez tolikih troškova. Jedan od standardnih argumenata koji se čuju jest da su male općine brana odlaska mladih iz njih te očuvanja zaposlenosti. Nažalost, svi podaci pokazuju da su upravo iz tih malih sredina mladi, obrazovani i radno aktivni najskloniji odlaziti u veće gradove, naročito u Zagreb ili gradove na obali. Migracije imamo čak i među regijama, iz siromašnijih u prosperitetnije, s tim da su svi dijelovi zemlje postali manje atraktivni u odnosu na Zagreb. Krajnje je vrijeme da taj naš auto s motorom od 16 cilindara, koji vozimo samo s jednim, stavimo u puni pogon. Nužan je prijelaz s centraliziranog monocentričnog razvoja, fokusiranog na Zagreb, na model dinamičnog policentričnog decentraliziranog razvoja u kojem će i ostali dijelovi Hrvatske dobiti razvojne šanse kao i zagrebačka regija.

Komentiraj